突发公共卫生事件的政府危机管理研究

开题报告

一、立论依据

改革开放以后，我国各方面事业的发展取得了世人瞩目的成就，市场经济体制逐步建立，特别是加入世界贸易组织后，我国融入全球经济体系的步伐加快，获得了更多的发展机会。机遇与挑战并存。随着跨国贸易、投资和人员流动规模的迅速扩大，国际交流的日益频繁，公共卫生领域同样面临巨大挑战。近年来，围绕全球化对公共卫生和国民健康可能产生的正面和负面影响及影响大小的问题，经济、社会及学术界有广泛的争论。传统的经济学观点认为，经济开放可增加国际贸易，贸易的增加可促进经济的增长，特别是发展中国家的经济增长，经济增长可增加收入，特别是穷人的收入，收入的增加可促进对卫生服务资源的投入，因而可促进公共卫生事业发展和国民健康，对全球化可能产生的负面影响可通过调整卫生政策来解决。然而现实并非与这种推断完全一致。从全球的情况看，大部分国家的经济开放了，贸易迅速增加了，但富国和穷国的差距加大了；卫生保健和民众健康取得了一定发展和成就，但贫富国家以及同一国家的贫富地区间差距拉大，卫生服务的不公平性问题越来越严重，并有进一步恶化的趋势；很多国家的健康改善目标没有完全实现，由于能力小足，发展中国家面临严峻挑战。

突发公共卫生事件对人类健康和生命安全构成的威胁，对经济、社会、心理的严重冲击仍不可低估。中国的城市由于人口高度聚集、人员交往频繁、易感人群增多、社会矛盾集中，发生突发事件的突然性增大、危害性增强，成为突发事件的高危地区。而广大农村仍然比较贫困，农民没有基本医疗保障，缺乏基本的疾病防治知识和手段，一旦爆发疫情，极可能酿成一场大灾难。人类能够做到的、最有效的办法，就是灾害降临之前，构筑一道坚固的公共卫生防御屏障，建立起健全快速应急反应体系，预防和减少疾病的发生和流行。一旦出现危机，就能迅速做出反应，使损失降到最低。

    这里面人为的因素引发的公共卫生事件，现在看起来比较多，尤其像投毒事件，食物中毒等等。另外我们对传染病的控制能力也减弱，传染病引起的公共卫生事件是增多的。也就是由社会根源引起的突发公共卫生事件在增高，因而，如何管理这些诱发突发公共卫生事件的因素，是管理体系中的一个重点环节。

    突发公共卫生事件自古有之，人类社会形成支出就面临着各种自然灾害的威胁和社会灾难的挑战。如今，随着世界经济一体化和社会联系紧密化趋势加快，突发公共卫生事件的产生就更加频繁，并成为世界上各国政府的一项重要课题。2003年发生的SARS事件再次表明，政府的管理理念、管理体制、组织形式和管理能力在突发公共卫生事件管理中具有十分重要的地位和作用，政府的应急管理比任何常规管理都更能考验政府的治理结构和治理能力，尤其是基层政府的能力问题。大部分的突发事件都发生在基层，但基层政府往往缺乏有效应对这些事件的能力和资源，从而使得事态扩大变成全局性事件。因此，如何加强基层政府应对突发公共卫生事件的能力，是目前做好突发公共卫生事件预防工作的重点。

    本文以我国政府应对突发公共卫生事件为主要线索，对我国政府突发公共卫生危机管理进行系统的研究。

    从理论上研究、探讨突发公共卫生事件管理中带全局性、普遍性、规律性的问题，是突发公共卫生事件应对系统由潜态到实态转换，从而使其制度化、系统化的重要保障。

    从突发公共卫生事件管理实践看，当前和今后一段时间需要加强研究的主要问题有：对包括突发公共卫生事件管理的含义、本质、原则等内容在内的依法行政基本原理进行研究；分析当前突发公共卫生事件管理实践中存在的难点、重点问题以及存在问题的主要原因，研究突发公共卫生事件管理所必需的外部环境保障，提出推进突发公共卫生事件管理的长远目标、近期目标与推进突发公共卫生事件管理的体制、机制、制度保障措施；下大力气认真研究改革现行突发公共卫生事件管理体制；研究提高突发公共卫生事件管理监督的质量与效果，大力推进突发公共卫生事件管理监督机制创新。

不断发展的突发公共卫生事件管理实践迫切要求总结新经验，借鉴新成果，做出新概括，提出新观点，形成科学理论并以此指导新的实践，在突发公共卫生事件管理的实践基础上推进理论的发展和创新。突发公共卫生事件管理理论创新意义重大。

二、文献综述

2. 1国外研究

西方国家危机管理的研究开始于古巴导弹危机等政治军事方面，并没有进入公共卫生领域。但随着各种危机事件的频繁发生，危机管理理论已经逐渐被企业和政府所接受，将危机管理组织理论、发展周期理论、决策理论等应用到其他领域，自然包括突发公共卫生事件。西方国家对危机管理的研究可总结为以下几个方面。

(1)时间序列研究。主要是从理论上界定危机生命周期，有助于把危机管理行为渗透到一个组织的日常运作中。在众多的危机管理的阶段分析方法中，以芬克(Fink)的四阶段生命周期模型、密特罗夫(Mitroff)的五阶段模型和最基本的三阶段模型最为学界认同。三阶段模型将危机分为危机前、危机和危机后三大阶段，每一阶段再分为不同子阶段，从而将危机管理细分为危机预警及危机管理准备、识别危机、隔离危机、管理危机、处理善后并从中获益几个阶段。危机生命周期的不同阶段为我们有效处理突发卫生危机提供了完整、清晰的框架，充分利用此理论成果判断危机的发展阶段，以便于有的放矢，制定对策。

(2)组织行为研究，主要从组织体系方面，为了最大程度的限制和避免危机给社会所造成的危害，加强政府组织及时、高效的应对，需要建立具有综合会商功能的现代危机管理体系，以提高危机状态下非常规决策的效率和质量。美国以CDC为核心，动员联邦各部、各专业领域和各级政府力量的多维度、多领域、多层次的协作系统，构筑了一个全方位、立体化、多层次和综合性的强大的公共卫生应急系统，在全球首屈一指。英国、加拿大、日本也都构建了各自较为完善的公共卫生组织体系，为我国建立完善的危机管理体系提供了借鉴。

(3)决策过程研究，公共决策在任何社会的公共治理结构中都处于核心地位，但建立在信息残缺不全、高度紧张和压力基础上的危机决策更为困难。危机决策模式的研究主要有：①刺激一反应模式，认为认识、感知因素是关键性变量，解释国家在危机中行为的变化；②个人压力模式，认为压力起源于感知、认识，并分析了压力对于危机信息收集和政策选择以及危机后果评价的影响；③认知模式，认为对解决危机备选方案的确定不仅会受到决策者信息体系的限制，而且受价值体系的影响。④组织过程模式，由价值威胁、时间压力和惊讶等所施加的限制因素会导致决策者依赖组织化的标准作业程序，而不是仔细地探索来源于多种信息渠道基础上的危机解决备选方案。这种危机决策常常是“令人满意”而非“最佳的”；⑤理性行为模式，认为危机决策在于对备选危机解决方案的风险、代价和收益的认真评估，即决策者选择有最大预期效用的危机解决备选方案。这些模式在某些方面彼此关联，对某个具体的危机而言，可以用不同的危机决策和处理模式来解释。彼得·F.杜拉克列举了有效决策方法的五要素；拉里切夫提出了抉择问题的一般方法和合理程序；卡尔·帕顿和大卫·沙维奇提出了政策抉择的理性模式；罗伯特·希斯提出了危机情境下达到最优决策的八个步骤。这些决策模式虽然不是针对公共卫生危机，但对于危机情境下的卫生危机决策指挥系统提供了框架和范式。

(4)应急能力研究。尽管国外很多国家在危机管理的硬件研究上具有先进性，但在政府应急能力等软件研究方面仍处于萌芽状态。美国在20世纪90年代末，由联邦紧急事务管理局(FEMA)和联邦紧急事务管理委员会(NEMA)，研究设计的一套评价联邦政府及各州应急管理能力的标准和应急能力评估(CAR)程序，成为世界上第一个进行政府应急能力评价的国家。应急能力评估程序检测了联邦与州应急管理伙伴关系对紧急情况和灾害的缓解、预防、应对和恢复可操作的准备及实际能力，包括法律与法规、灾害识别与防御评价、灾害管理、资源管理、规划、指导、控制与协调、通讯与预警、行动与程序、后勤与设施、培训与演练、公共教育与信息传播、资金与管理等13项应急管理内容。这个评价体系对突发公共卫生事件具有很大的借鉴意义。

2.2国内研究

早先我国对危机管理的研究较少，而且主要集中在自然灾害领域。随着社会的发展，逐渐出现的收入、地区差距以及阶级阶层、就业问题和民族宗教矛盾等社会问题成为研究热点，但也大都集中在原因、类型、发展趋势及影响剖析方面。亚洲金融危机之后，经济学界开始关注经济、金融安全问题。1998年人民大学张成福教授等著的《危机状态下的政府管理》一书成为国内第一本从政府管理角度研究危机的著作，介绍了西方发达国家的危机管理做法和经验以及丰富的管理案例，但研究性成果仍不多。SARS事件的爆发成为我国加速危机管理尤其是公共卫生领域研究的转折点。杨开忠等编著的《国外公共卫生突发事件要览》、薛澜等编写的《危机管理一转型期中国面临的挑战》，以及李经中的《政府危机管理》都重点介绍了国外的危机管理理论和突发公共卫生事件应对体系。除了学术著作以外，还有大批学者从SARS危机事件反思我国的公共卫生体系，应对机制以及与此相关的管理体制、法制建设等，为我国突发公共卫生事件研究提供了理论和实践借鉴。

尽管我国开始涉足危机管理研究，关注卫生领域，取得了一定成绩，但由于起步较晚仍存在明显不足：(1)以学术研究为主，处于学习吸收西方研究成果和文献资料的解读阶段。而且目前国内研究更多停留在“为什么”和“应该怎么做”的层面上，没有具体到“怎样做、如何做”的深度。(2)研究领域狭窄，大都立足于城市卫生研究，农村、社区尤其是少数民族等偏远地区研究较少。(3)缺乏对政府突发公共卫生事件应急能力及其评价体系的研究。从SARS发生以来，我国政府一直非常重视突发卫生事件应急体制的建设，大多数省市根据国家规定和要求建立了各自的应急体系和应急预案。但公共卫生应急体系和预案的建立仅仅说明了我们在硬件上的投入，却不能反映它的真实效果，衡量体系、预案的合理性和标准仍然是当前研究中的空白。而突发公共卫生事件中政府应急能力建设及其评价体系的研究应该是我国危机管理研究的重点之一。

我国政府在《2006年卫生应急工作要点》和2006年全国卫生应急工作会议上都把加强突发公共卫生事件政府应急能力建设和开展应急能力评估作为一项工作重点。因此本文立足于公共卫生领域，从突发公共卫生事件中政府危机管理的能力方面进行尝试性研究。

三、研究内容

3.1 研究思路与研究内容

研究思路

本文采用由理论抽象到实践具体的实施方案，将系统理论应用于我国政府突发公共卫生事件管理体系建设的问题上，坚持“预防为主”、“以人为本”的方针，加强科技、经济和社会有关问题的综合研究，并把研究工作建立在合理依据的基础上，把握住我国政府工作的关键所在，提出适合我国政府应对复杂多样的突发公共卫生事件提供科学合理的管理制度和执行措施。

研究内容

内容摘要

关键字

引言

第一章 绪论

1.1 选题背景及研究意义

1.2 国内外研究现状及发展动态

1.3 论文研究内容及结构

1.4 研究思路与方法

第二章 突发公共卫生事件的政府危机管理概述

2.1危机与公共卫生突发事件的界定

2.1.1 危机的界定

 2.1.2 突发性公共卫生事件的界定

2.1.3 危机与公共卫生突发事件的关系

2.2 突发公共卫生事件的内涵与特点

2.2.1 突发公共卫生事件的特点

2.2.2 突发公共卫生事件的危害

2.2.3 突发公共卫生事件的分类

2.2.4 突发公共卫生事件的成因

2.3 危机管理理论概述

2.3.1 危机管理的概念

2.3.2 政府在突发公共卫生事件危机管理的定位

2.3.3 政府突发事件危机管理的重要意义

第三章 我国突发公共卫生事件政府应急管理的现状与问题分析

3.1近年来我国公共卫生突发事件的现状

3.2 我国突发公共卫生事件政府应急管理取得的成就

3.2.1 我国突发公共卫生事件应急机制的建立健

3.2.2 我国突发公共卫生事件应急机制建设的初步进展

3.2.3 突发公共卫生事件应急管理的法治化轨道

3.3 我国突发公共卫生事件政府应急管理存在的问题分析

第四章 国外政府突发公共卫生事件应急管理的经验借鉴

4.1严明的法律保障

4.2统一有效的决策体系

4.3健全的突发事件应对系统

4.4职责明确的应急机构

4.5 及时公开相关信息

4.6 完备的监控防治体系

第五章 完善我国突发公共卫生事件政府应急管理的对策

5.1 政府在公共卫生领域的职能

5.2 树立正确的危机意识，加强危机管理

5.3 建立政府应对突发公共卫生事件协调机制

5.4 完善及时、准确、公开的信息发布机制

5.5 健全突发公共卫生事件善后处理机制

5.6 加大公共卫生投入，有效促进卫生公平性

5.7 完善预警机制，建立公共卫生防护网

5.8 实施有效的社会动员机制，加强国际交流

5.9 加强制度保障，建立突发事件管理机制

第六章 结论与展望

注释

参考文献

致谢

3.2 拟采取的研究方法、技术路线、实施方案及可行性分析

研究方法、技术路线

(1)案例分析。对典型案例进行细致、规范的分析是发现问题，寻求突发事件发展规律和处理方式的一种有效途径。本文通过几个影响比较大的突发公共卫生事件的分析，研究和提炼政府应具备的应急能力。

(2)文献资料。文献资料是最基本的研究方法，因为本文更侧重于理论性研究，因此资料查阅，分析、总结是主要研究方法。

    (3)定性研究。定性分析方法是从事社会科学研究的一个最重要的研究方法。本文通过定性方法对突发公共卫生事件的部分指标进行阐述，以求把突发公共卫生事件的相关问题作尽可能准确的论述。

(4)定量研究。定量研究是与定性研究相对应的另一种重要方法。本文通过层次分析法确定政府应急能力权重，明确政府应急能力的重要程度。

可行性分析

（1）本人通过多年的专业化学习，已初步掌握了管理学、经济学等方面的知识，为论文的写作奠定了理论基础。

（2）笔者通过网络、图书馆、书店等途径，收集了大量资料，并在消化吸收这些资料的基础上，进一步加强了知识的积淀。

（3）在论文的选题、写作等环节，得到指导老师的点评与帮助，是论文能顺利完成的重要保障。

四、工作计划

1.200*年*月—*月通过图书馆、网络、书店等途径查找、收集、整理相关文献资料，以及个人的知识储备情况，初步确定论文的选题方向。

2. 200*年*月—*月与指导考试交流、沟通，在老师的指导下确定论文题目及写作大纲。

3. 200*年*月—*月结合论文方向及实际情况，进行论文调研工作，收集实际资料。

4. 200*年*月—*月初步完成论文初稿，并交于老师指导审核。

5. 200*年*月—*月与指导老师交流，并在指导老师的指导下，逐步完成论文的修改工作。

6. 200*年*月—*月论文定稿。