提高税收占GDP比重大有潜力

   中央已决定采取积极的财政政策以扩大国内需求，这是应对亚洲金融危机、抑制国内有效需求不足的一项重要的战略举措。财政部项怀诚部长最近表示，1999年国债发行规模为3165亿元，赤字规模1053亿元，这一数字有可能还打不住。扩大国债发行规模和扩大财政赤字额只是特殊时期采取的特殊政策。无论是从短期还是长期看，无论是扩大国内需求、促进经济发展，还是解决下岗职工基本生活费和退休职工生活费，保持社会稳定，都有赖于扩大政府财政收入来源，只有进一步提高税收占GDP的比重，以及强有力地推进“费改税”的改革，将相当份额收费和各种基金转入正税，同时取消不合理的收费，才能保证社会经济的稳定与增长。

目前我国税收总额占GDP比重为11%，在世界上属于税收比重最低的国家之一（见表1），同时也是世界上税收系统最为松驰的国家之一，不仅存在大量的不纳税的地下经济，而且还存在着大量的企业法人偷税、漏税和逃税。从积极意义上看，中国又是大幅度提高税收占GDP比重最有潜力的国家之一。与前几年相比，1999年我国经济增长速度有所回落，约7%左右。最近国家税务总局局长金人庆提出，1999年全国税收收入必保计划9460亿元，比基数增长6.4%， 略低于经济增长目标，我国税收工作所面临的挑战是，能不能在7%的经济增长率和在税种、税率、税制不变的情况下提高税收占GDP的比重？我们认为，只要强化税收征管，强化税收系统的现代化和信息化建设，不仅能够使税收增长率超过GDP增长率，而且有很大的潜力使这一比重由11%提高至16-17%。

作者根据1994年税制改革以来有关数据对增值税、营业税、关税、土地使用税、资源税以及税收总额做了初步分析，得出以下结论：

第一、全国实际增值税比率大大低于潜在税收比率，且在不断下降，但新增税收潜力在1000-1500亿元。本文定义实际增值税比率是指增值税与工业附加值之比（按现价计算，下同）。从理论上看，名义增值税比率应为工业附加值的15-17%之间，可以称为潜在增值税比率或税收潜力。但从实际增值税比率来看，1994年为12.0%，1995年为10.5%，1996年为10.2%，1997年为10.3%（见表2），大大低于15-17%的潜在税率水平。以1997年为例，全国增值税为3284亿元，而税收潜力（指理论值）应在4763-5398亿元，实际少征收1479-2114亿元。客观的讲，难以达到100%的税收潜力指标，但目前实际征收比率仅为税收潜力的50-60%，我们完全有可能将这一比率提高3-5个百分点，即可增收增值税1000-1500亿元。需要指出的是，增值税是税收的主体，且中央占大头，但目前这一税收总额比重却在不断下降。1994年这一比重为45.2%，到1997年下降为39.9%，即下降了5.3个百分点（见表2），若保持1994年45.2%比重的话，仅1997年可增收1950亿元增值税。

各地区实际增值税比率普遍低下，有相当大的增收潜力。北京增值税占工业附加值比率为17.4%，上海为14.3%，云南和海南为13.5%，青海为12.6%，全国有15个省区实际增值税占工业附加值比率均低于10%。全国这一比例最低地区是安徽，只有5.6%，其次湖北为6.0%、河南为6.2%，河北、山东均为6.5%，福建为6.7%，两个经济大省江苏和浙江均为7.4%（见表3）。可能这些地区存在虚报GDP数据，使工业附加值被夸大，也会造成这一比率较低，但是他们的增值税至少可以增加至10%以上是没有多大困难的。如山东省可增收86.6亿元增值税，江苏省可增收71.7亿元，浙江省增收51.3亿元，安徽省增收44.2亿元。这表明，不仅全国增值税增收潜力很大，而且各地方可不同程度提高实际增值税税收。尽管增值税中中央占大头，但是地方所分享的部分仍是地方税收第二大税源，约占地方税收总额的1/5。

第二、营业税占第三产业附加值比率太低，提高税收潜力极大，新增税收额可在1300亿元。营业税是按服务业营业额计算，交通运输业、建筑业、邮电通讯业、文化体育业等税率为3%；金融保险业、服务业、转让无形资产、销售不动产等税率为5%；娱乐业税率为5%-20%。本文所定义的实际营业税比率是指全国营业税占第三产业和建筑业附加值比重（大大低于营业收入额）比重，我们估计服务业与建筑业营业税潜在税收比率或税收潜力应在12%以上。1994年实际营业税比率为3.79%，1995年为3.98%，1996年为4.22%，1997年为4.56 %（见表2）。尽管营业税比率不断上升，但这一比率水平大大低于税收潜力。从1978年以来，我国第三产业和建筑业占GDP比重不断提高，到1997年分别占GDP的32.1%和6.7%，合计38.8%，即占GDP的2/5，但营业税占税收总额比重只有16.1%，经济贡献（指第三产业和建筑业占GDP比重）与税收贡献（指营业税占总税收比重）不成比例。从不同部门经济贡献与财政贡献（指占财政总收入比重）来看，1997年建筑业分别为6.7%和1.9%，交通运输邮电业分别为6.1%和3.6%，第三产业的其他部门分别为17.6%和12.1%，这些部门税收贡献或财政贡献都低于经济贡献。如果实际营业税比率由5.5%提高到10%的话，保守估计可以新增地方税源1300亿元，营业税占总税收比重也会进一步提高。

第三、实际关税税率大大低于名义关税税率，是大幅度提高中央税收的重要来源。近10年来，我国进口关税是“高名义税率、乱减免关税、低实际税率”。1994年以前我国名义关税税率36%，经过若干次降低关税税率，目前名义关税税率（指加权与未加权）在17%左右，但仍然是世界上名义关税税率最高的国家之一，也是迟迟不能进入世界贸易组织（WTO）的主要原因之一。1985年我国进口总额为1257.8亿元人民币，关税收入为205.21亿元，实际关税税率为16.3%；1994年我国进口总额为9960亿元人民币，关税收入273亿元，实际关税税率只有2.74%；1997年全国进口总额为11806亿元人民币，实际关税收入319亿元，实际关税税率为2.71%（见表2），大大低于名义关税税率。1997年与1985年相比，进口总额增长了8.4倍，但是关税收入仅增长了55%，若扣除通货膨胀率的影响（以1985年为100，1997年商品零售价格指数为297.3%），实际关税收入为负增长，约下降了47.7%。按国际惯例有必要的关税减免，如高新技术及设备、资本货物减免。另外，我国约有近一半的进出口贸易属于加工型贸易，实际关税税率可能会低于名义关税税率，但是由于进口产品增值税、消费税（1997年为511.88亿元）和实行出口退增值税、消费税（1997年为-432.67亿元），两者基本相互抵消。考虑到以上两种因素应收关税税率不应低于12%，应收关税收入不应低于1400亿元。据海关总署统计，1998年外资企业进口额占全国进口总额的54.7%，国有企业进口额比重占42.8％。 显然，在名义关税与实际关税之间的产生上千亿元的“租金”，被各种利益集团在“优惠政策”的名义下所分享。保守估计仅从进口贸易中实际少收1100亿元关税。此外还有大量走私的关税损失，仅1998年海关查获的走私案件7328起，案值达137亿元， 这只是走私活动的“冰山一角”。这表明，乱开口子，乱减免税以及猖獗的走私都是造成目前大量关税人为流失的主要漏洞。

第四、实际土地和资源税比率过低，国家收益（指税收）大量流失。1994年全国耕地占用税、城镇土地使用税和资源税税收分别为36.47亿元，32.51亿元和45.45亿元，共计114.43亿元。由于这些税种属于地方税收，占当年全国地方税收收入比重的4.95%；1997年上述三项税收额合计为132.85亿元，占全国地方税收总额比重的3.45%。令人惊奇的是，国家（主要是措地方政府）应从这三大资源所获收益大量流失。首先是占用耕地税收流失。该税是对非农业建设占用征收耕地占用税。1987年4月国务院规定，该税收全部用于农业。用于开发宜农荒地等，作为减少耕地的补偿措施。仅从1990-1995年全国累计占用耕地375.6万公顷，其中国家基建占耕地67.54万公顷，其余均为农村集体和个人住宅占用。但每年征收耕地占用税只有30多亿元，若按375.6万公顷占用耕地保守估计的话，平均每公顷耕地每年占用税只有865元，即平均每亩耕地仅有58元。其次国家从城镇土地使用收益大量流失。1994年财政部规定该税种税率从每年每平方米0.2-10元调整为1-30元，应成为各城市地方税收的主要来源。1997年全国拥有城市668个，其中20万人以上城市有286个，仅城市实有房屋建筑面积65.5亿平方米，其中实有住宅建筑面积36.2亿平方米，而每年城镇土地使用税收有44.04亿元，平均每年每平方米房屋建筑面积土地使用税仅有0.67元，但是居民住宅售价居高不下，许多大城市房屋租金甚至高于发达国家水平，但是国家并未受益，到底谁在受益？再有，各类被开发的资源收益大量流失。资源税征收范围包括煤炭、石油、天然气、金属矿产品和其它非金属矿产品。该税种体现国家对国有资源的收益。1997年我国生产原煤炭13.7亿吨，原油1.6亿吨，天然气227亿立方米，能源生产量为13.2亿吨标准煤，再加上大量的各种矿产资源、水资源使用，但每年全国的资源税仅有56亿元。若按能源生产总量计算，每吨能源产量资源税仅有4.2元。显然，国家仅从耕地占用税、城市土地使用税和资源三项税种中每年流失的收益（指税收，主要是地方税收）是难以计算的。

第五、全国“应收尽收”的税收额大大高于实际税收额，税收占GDP比重可由11%提高至16-17%。1994年全国税收总额占GDP比重为10.96%，1996年全国最低点10.19%，1997年又提高至11.01%（见表2）。我们认为，中国税收占GDP比重仍有大幅度提高的可能，如果采取现代化的税收管理手段，在税率、税种、税制不变的情况下，有可能使得税收占GDP的比重由11%提高到16-17%。 以1997年为例，全国仅三大税种增值税、营业税、关税税收可增收3400-3900亿元；若加上提高实际耕地占用税城镇土地使用税、资源税等税收收入，保守估计可增收3850-4450亿元，相当于同年中央财政支出的152-176%。若考虑到将预算外收入纳入预算内（1996年为3893.34亿元，占GDP比重的5.7%）和“费改税”（约3000多亿元，约占GDP比重的4-5%），到2003年财政收入或税收占GDP比重提高到25%以上是大有希望的，也是本届政府最大的政绩之一。为此我们建议：

第一、将提高税收占GDP比重列入各级政府经济发展目标之一。1994年以来我国每年新增税收1000亿元左右，但随着GDP总量增大。以及通货膨胀率的影响，把新增1000亿税收作为经济发展目标并不科学，也不利于对各地区进行目标分解。我们建议应将提高税收占GDP比重0.5-1个百分点作为各级政府经济发展目标之一，根据各地区经济发展水平、产业结构和GDP增长等指标来确定适宜的短期、中期和长期税收目标。

第二、建立统一的、发达的基于计算机网络管理的税收系统。税收如同挤海绵，在税率、税种、税制不变的情况下，只要使劲“挤”（指加强税收征管），就可以“挤”出更多的应收税收。提高税收占GDP比重的先决条件是建立一个能发挥良好作用的现代化税收系统，才能做到税收“应收、尽收”。中国存在大量地下经济是税收大量流失的主要原因。一是未注册企业或私人经营性活动，他们从来不纳税；二是已注册登记的企业或私人经营活动逃税、漏税。1995年我国个体工业近600万户，占工业总产值比重为13%，但是所提供的财政收入占全国总数比重仅为6.1%，三资企业占工业总产值比重为16.5%，但财政收入占总数的比重为5.5%，集体企业分别为36.6%和17.2%（见表4和表5）。显然大量的地下经济存在于上述经济类型中，成为主要逃税、漏税来源。但从制度安排缺陷看，主要原因是监督企业活动的税收、工商、海关、银行、司法五大系统“老死不相往来”。应尽快建立全国税收网络系统，与国家工商管理局工商企业管理网络、各大国有银行计算机网络、海关网络以及公安、政法机关计算机网络联网，凡偷税、漏税、逃税不仅给予罚款，更重要的是停止经营期或吊销营业执照，使逃税风险大于逃税收益，使长期风险大于短期收益。我们的方针是大力发展私人经济、三资企业和其他非国有经济，但同时必须打击非法经营者，使大量的地下经济变为地上经济，使黑色经济变为公开经济，督促他们必须遵守法律，按章纳税。

第三、在全国税收系统推广和应用“税收稽查动态管理软件”。与发达国家税收征管情况相比，目前我国税收征管大多是人工操作尽管装备了计算机，但还缺乏有效的软件来挖掘、分析审报表中有关偷、漏、逃税的信息。中南财经大学开发“税收稽查动态管理模型及软件”，用统计分析获取报税时财务表的许多信息来帮助稽查，随不同地区、行业能够建立不同判断模型，并且对企业纳税情况做动态分析和监控。对武汉市27个商业企业征管所得税稽查准确率达到80%。 我们认为这一方法同样可运用于增值税、营业税、消费税、资源税和关税等，可以大幅度提高税收稽查的能力。提高税收稽查能力不仅仅是装备计算机硬件，关键是强化稽查软件的开发和应用，是花小钱办大事。我们建议在全国税收系统试点推广这一方法和软件，加强对税务稽查人员培训，可以有效的解决逃税、偷税和漏税。

第四、清理和中止各种优惠政策，保证公平竞争和统一市场。重新清理和调整对外资投资企业的税收优惠政策，实行内外资企业的统一税制。清理和中止对沿海经济特区和经济开发区等非规范的优惠政策。大幅度降低名义关税税率，严禁“开口子”。取消各种进口产品减免税（除国务院专门规定之外），严禁地方政府干预海关政务，各地所派海关人员应吃“皇粮”，保证其独立性以及对国家负责。

第五、各地方应当强化营业税征收。营业税是地方税收的第一大税，1997年该税种（扣除中央所得部分）占地方本级财政收入比重为26%，占各项税收比重为28.8%。地方政府理应有积极性提高这一税收潜力。

第六、对全国耕地占用、城镇土地使用和各类资源重新进行普查、登记，按税法核定各类资源使用占用税收额，进行强制性征收。

需要指出的是，在和平时期建立一个发达的统一的现代化的税收系统比建立一支现代化的军队、武装警察和其它专政机构更为优先。对任何一个现代化国家而言，税收从来都是强制性的，不容讨价还价，更不允许任何形式的逃税。由于我们拥有了现代化的手段，比以往更有可能进一步提高税收占GDP比重。

表1 财政支出占GDP比重的国际比较

单位：%

资料来源：世界银行Levin（1991年）对18个工业化国家和22个发展中国家的抽样调查，数字为1987年或1988年的三年平均数。引自世界银行：《中国经济：治理通胀，深化改革》，中文版，中国财经出版社，1996年，第49页。中国数据取自《中国统计年鉴》（1998），第281页。

表2 各税种实际税率

单位：%

注：实际增值税比率a指增值税与工产业附加值之比，b指工业部门的财政收入与工业附加值之比，按当年价格计算，下同；实际营业税税率是指营业税与第三产业和建筑业附加值之比；实际关税税率是指关税收入与进口总额（按人民币计算）之比。

计算数据来源，《中国统计年鉴》，1998年；财政部数据（1994-1997年）。

表3 1996年各省市增值税征收及实际税收比率比较

注：四川包括了重庆市数据。

数据来源：各省、市、自治区统计年鉴，1997年。

表4 不同经济类型收入占财政总收入的比重

单位：%

计算数据来源：《中国统计年鉴》（1998），第272页；

注：本表按当年价计算，缺1996年和1997年数据，估计上述比重变化不大。

表5 不同经济类型占工业总产值比重

单位：%

计算数据来源：《中国统计年鉴》（1998），第100页；