从农民负担问题看中国农村政治关系的变化

       农民负担居高不下近年来一直是令中国政府颇为头痛的问题。中央政府每年都要发出通知或指示，严禁各地擅自增加农民负担。但这种年复一年地三令五申恰恰说明这些措施并没有取得满意的成效。本文以田野调查的资料为基础，通过分析农民负担中上交国家，乡镇政府和村级组织的部分各自占的份额及其历年的变化情况，试图弄清农民负担增加的主要来源在哪里，及其原因是什么。然後还要探讨这种现象的理论含义。

农民负担：个案研究

北村是江汉平原上一个普通的村子。全村441户，2330人，共有耕地2571亩。村办企业完全是空白，村集体的开支除了长江堤外的芦苇每年可卖10多万元钱之外，都得从农民身上想办法。按当地统计站的数据，该村1994、95年农民的人均收入分别为1100和1600元，接近全国的平均数（1994和95年全国农民人均纯收入分别为1221和1500元[1]）。

为了弄清农民负担加重的根源究竟在哪里，本文把农民上缴的各类款项分为三大块：交给市以上政府的，主要包括需上缴国库的农业税和特产税，农业开发基金，以及全市统一征收的一级电排费和血防统筹费等；镇政府征收的“五统”[2]费，镇集资以及其他由镇政府决定征收的款项；村级提留，包括“三提”，村共同生产费和村集资等。

表1　　1989－1996年北村农民负担统计（元）

资料来源[3]：所有数据由村长提供，其中1992－96年的数据与村民组长，村民及镇经管站核对过，1989－91年的数据与村民组长核对过。

从表中数据可以看出，农民负担中市以上政府和国家所占的份额增长得相对较慢，增长最快的是乡镇政府所占的份额，平均每年增长接近百分之三十六。村级组织占的份额居于中间，但也增长得相当快，达百分之二十八。民间流行的说法是“上面轻，中间重，下面是个无底洞”，如果“中间”指的是县市政府，"下面“指的是乡镇政府和村，那么这种说法与我的田野调查的资料是相吻合的。

至少从表面上看，各级政府对农民的负担问题不能说不重视。中央政府年复一年地发文件下指示，要求各地不得加重农民负担[4]；许多地方的省，地区以及市县政府在发文之外还成立专门机构来监督这些文件的落实，如北村所在的湖北省省政府办法了《湖北省农民负担管理条例》，成立了减轻农民负担办公室，还设计了专门的农民负担监督卡，发到每家每户。每户农民应交的各种款项都要事先在监督卡上列出，并经乡镇政府有关部门，如乡镇经管站的审批。地区政府则制定了关于减轻农民负担的通知，在农村地区广为张贴。北村所在的市政府更是制定了加强农民负担管理工作的具体措施，规定农民负担的项目，各项税费占农民收入的比例，农民负担方案的申报、审批程序等。[5]然而为什么这种种努力一直收效甚微，农民负担仍然一年重于一年呢？仅仅简单地归咎于地方干部的自行其是和贪污腐化显然是不够的，（虽然普遍的腐化的确是其中一个重要因素），为了解释农民负担越来越重这样一个普遍的，长期存在的现象，笔者认为，必须从现行体制本身，从人民公社解体之後变化了的农村政治社会关系方面找原因。

农村财政体制

在改革前的几十年里，中国政府曾采用很多种财政制度来处理中国与地方政府以及各级地方政府之间的财政关系，如建国初的“收支两条线”[6]，1951年采用的“统一领导，分级管理”，1957年的“总额管理”，1958年采用的“以收定支，五年不变”，1959年的“总额分成，一年一定”，1970年代的“收入固定比例留成”等，这些基本上都带有“统收统支”的色彩。农村的财政体制也不例外，1962年甚至取消了人民公社一级的财政，公社的所以收入和支出都被包括在县预算中。经过70年代後期的试点，从80年代初开始采用“划分收支，分级包干”制度，85年又开始实施“划分税种，核定收支，分级包干”制度，1994年实行分税制。这一时期的特点是财政包干，简单地说，就是地方政府在完成上交给上级政府的份额之後，多收多得，更重要的是，可以自行支配这些收入。与此同时，在人民公社解体之後，1985年开始在全国普遍建立乡镇财政，并明确规定，“乡（镇）财政收入由国家预算资金，预算外资金和自筹资金组成”[7]，其中国家预算资金包括上级政府分配给乡镇财政的乡镇企业所得税，屠宰税，城市维护建设税，集市交易税，车船使用牌照税和契税等；预算外收入包括上级政府分配给乡镇的农业税附加和公用事业附加等。至于自筹资金，该办法没有详细规定，只是笼统地说是乡镇政府“按照国家政策规定而征收的部分”。

改统收统支为包干，显然是为了刺激地方政府增加收入。但从另一方面看，实际上也是国家把财政包袱甩给地方。随着改革开放带来的社会经济发展，地方上为了发展经济，教育，交通，文化，基础设施，为了地方官员大吃大喝，游山玩水，甚至为了支付乡镇政府部分工作人员的工资[8]，对收入的需求是每日俱增。本来就入难敷出的中央政府无法继续“统”下去，正好顺水推舟让地方政府自己想办法。于是，有了财政自主权，又有名正言顺的征收“自筹资金”的权力的地方政府自然就要千方百计地从当地筹措资金了。在企业发达的地方，财政负担通常多半落在企业身上[9]。在经济落後，乡镇企业不发达的地方，地方政府则只好从农民身上打主意了。

由于预算内资金和预算外资金的来源有限，且要受上级财政的监督，自筹资金已成为乡镇收入中越来越重要的部分。1986年中国农业财政的预算内收入为44.2亿元，乡镇自筹资金为27.3亿元，到1992年，预算内收入为89.6亿元，乡镇自筹资金则高达141.8亿元，远远超出预算内收入[10]。在北村所在的镇，镇自筹资金是预算内资金和预算外资金之和的2倍，其中约四分之三来自农民负担。

这样，新的财政体制在给了乡镇政府增收的诱因和自主权的同时，却缺乏对乡镇自筹资金的严格界定和控制，加上缺乏民主机制来制约地方政府的行为[11]，实际上给乡镇政府留下了巧取豪夺的空间[12]。

村干部角色的转换

在集体化时期，在国家与农民“对丰收的争夺”中，大队干部和生产队干部自己以及自己家庭的的收入取决于他所在的大队或生产队在这场争夺战中有多少粮食能够留下来。上交国家的越少，村干部及其家庭的收入可能就越多。村干部与农民之间这种利益的一致性使得他们或多或少地试图与上级讨价还价来维护本队的利益[13]。人民公社的解体在给予农民生产的自主权的同时，也导致了农民和村干部之间利益的分化。村干部自己的收入以及他们能够支配的资源不再取决于农民（作为一个集体）能够留下来多少，而是取决于他们能够从农民手中征收多少。

对村干部而言，从农民身上征收的款项实际上是两部分：乡镇下达的任务（包括国家税收和上缴县市政府的部分）和村提留。乡镇政府在每年下发的文件中确定各村应上缴乡镇的数额和村提留的数额，然後各村再根据这个总数把每户应交的款项按人头或承包土地数分解到各家各户。收来的款项首先要保证上缴乡镇的部分，剩下的才作为村提留由村干部支配。乡镇政府为确保自己的份额，通常采用三种措施。第一，奖金刺激，规定如果按时完成上缴乡镇的任务，给予村干部一定数额的奖励；第二，控制工资。本来村干部的工资（或称补贴）是由村提留开支的，但很多乡镇规定村支书和村长的工资由乡镇发，只有完成了上缴乡镇的任务，村支书和村长才能拿到全部工资；第三，换人，如果长期不能完成乡镇下达的任务，撤换村支书和村长。显然，村干部面临的选择实际上非常简单：征收的越多，不仅意味着位置，工资，奖金有保障，而且可供自己支配的资源也越多；相反，如果收不齐款项，不仅干部可支配的资金变少，甚至可能意味着村干部的工资和职位都成问题。在笔者走访过的村子中，不少村甚至靠借高利贷来完成乡镇的任务和给村干部发工资[14]。

村干部的这种利益和角色的转换，不仅使农民在地方政府的各种巧立名目的捐税面前失去了传统的缓冲层，而且使村干部自身成为丰收争夺战的主角之一。

“政绩”的政治学

“政绩”，“做几件实事”已成为中国大陆官场非常时髦的用语。当初这些术语的出现是因为人们苦于毛泽东时期的只说空话不干实事的官场弊病，然而，“政绩”和“干实事”也可能导致老百姓的苦不堪言。

一位县级官员在访谈中告诉笔者，一个省有几十个县市，省委书记根本不可能记住这么多的县市委书记，那么怎么知道应该提拔谁呢？唯一的办法是“做几件实事”，给他留下深刻的印象。这种实事可以是经济方面的，如一个成功的企业，一种拳头产品，也可以是市镇建设方面的，如一条马路，一座桥，一幢大楼，关键是能够让人留下深刻的第一印象，然後再补充以响亮的口号和角度新颖的汇报材料，往往能够一炮打响。

地方官员想获得提拔，有这种思路是很正常的。但与本文有关的问题是，这些成功的或不成功的“实事”的经费从哪里来？

在农村地区可以看到很多“人民XX人民办，办好XX为人民”之类的标语，（这里XX可以是教育，公路，大桥，保险或其他任何名目）。既然是“人民办”，自然要由人民来出钱。在北村所在的市，前任市委书记投资近一千万元想办一个“拳头企业”，结果钱花光了，产品连影子都没见到。没法向全市人民交代，该书记换到另一个市去当书记去了。新任的市委书记自然不会去收拾前任留下来的烂摊子——他正在筹集资金想建一个更大的企业。在北村所在的镇，前任镇委书记在镇委大院里面建了一座由小桥流水环绕的会议大厅，还没完工便调任它职，继任的书记另筹资金，在镇委大院与公路干道之间新建了一条水泥路，并开始筹建一座以该镇的名字命名的大桥，而没完工的会议大厅已经好几年了仍然无人问津。在笔者的田野调查期间，该大桥已开始打桩，但没多久，镇级班子换届，镇委书记易人，大桥能否继续建下去，不得而知。

北村在90年代初卖掉一处荒山给市民政局建公共墓地，因此有十来万元的存款，但不久全市要求每个村都建一个小自来水厂，以实现“让全市每一个人都喝上自来水”的目标，并规定建成水厂後可以从市自来水办公室领取一次性的补助。北村花完了存款，还加上村民集资建成了一个小水厂，到市里去领补助，可是该办公室早已撤销，市里的新的奋斗目标已经变成“改变农村教育落後的面貌”，具体措施是每个村新建或改建村小学校舍。于是北村又得集资来改新校舍。表中北村1992年的集资就是为了建新校舍[15]。

笔者在湖北走访过的另一个村，因为连年被评为该市的50个後进村之一，前任村支书在两年前被撤职。新的村支部经过努力，最近终于摆脱了“後进村支部”的帽子。据乡干部和村干部介绍，其主要成绩一是能按时完成提留款任务，二是新建了一幢房子，作为村办公室和“党员活动室”。在党员活动室里，张贴着党员的学习体会和一些有关文件和剪报，从而符合上级关于村党支部要有“活动地点和活动内容”的要求。後来笔者了解到，完成上交任务和建办公室的钱都是借的高利贷。“後进村”的帽子摆脱了，但却增加了20多万元的债务。

很难确切地统计出农民负担究竟有多少是来自地方干部“出政绩”的冲动。

《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作》[16]中规定，各级政府和部门“不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，也不得以检查验收和评比等形式搞变相的达标升级活动”，看来这种现象是相当普遍的。　

理论探讨

在中共夺取政权之前，中国的历代政府对农村的统治主要是通过具有经济资源，道德威望和文化优势的地方士绅的帮助和合作实现的。共产主义革命剥夺了这一传统地方精英阶层的财产和道德文化上的优势，甚至在很大程度上从肉体上消灭了这一阶层，作为其替代物，党和政府在全国每一个村庄建立了基层组织，把新政权的触角延伸到从上到下每一个角落。

这种体制下农村的政治关系究竟如何？不同的学者给予我们不同的描述。其中Helen Siu和Vivienne Shue代表两个不同的极端。Shue认为基层干部主要忠实于自己的社区，和传统的地方士绅阶层一样，他们决不是党－国家机器的组成部分，相反，他们为农民抵抗国家权力的侵入提供了一道防护层（protective shell）[17]。

Siu根据她对中国南方农村的长期研究，认为地方干部通过党－国家而获得权力，党－国家的意识形态和政策方针是他们权力的合法性的唯一源泉。他们已经完全为党－国家所同化。他们效忠的不是自己的社区，而是党和国家。因此他们不是村民利益的代言人，而是党－国家在农村的代理人[18]。

JeanOi则认为地方干部“既是国家的代理人，又是当地利益的代表”。通过庇护主义（clintelism）地方干部能够成功地斡旋于党－国家和村民之间，最後在国家意志，农民的要求和自己的利益之间达成某种平衡[19]。

以上这些作者尽管观点不同，但是他们的立论都是基于一个相同的假设：即对丰收的争夺主要是在国家和农民之间，地方干部的角色是按他们站在冲突的哪一边来定义的。他们不是被看成冲突的一方，不是被当作独立的利益追逐者。这种假设是符合当时的农村的实际的。但是在人民公社解体之後的今天，地方干部已经发展出了独立的，界限清楚的自己的利益，他们不仅要参与对丰收的争夺，而且甚至在某种程度上已经取代国家[20]成为冲突的主角之一。

当我们考察人民公社解体之後的中国农村时，会看到两种似乎是相互矛盾的现象：一方面是乡镇村企业的崛起，另一方面是农民负担的加重和农村“干群关系”的每况愈下。在那些集体企业兴旺发达的村子，你会听到村民们对领导他们致富的“能人”（乡镇领导或村干部）赞不绝口，而在另一些村子，地方政府不得不动用司法人员和公安干警来催粮催款，你会不时听到村支书或村长被愤怒的村民打了一顿的消息。然而，如果我们探寻这两种现象背後的原因，就会发现这两种表面上相反的趋势实际上是由同一个力量驱动的——地方干部对自身利益的追求在一些地方带来了方兴未艾的工业化和繁荣，在另一些地方则导致了农民们不堪忍受的苛捐杂税。如果他们有足够的资源，关系，能力和运气，他们可能成功地办好乡镇村企业，在不具备这些条件的地方，他们则试图从农民身上想办法。这些地方的干部发展乡镇村企业的欲望同样强烈，只不过他们办不成或者办不好而已。实际上，在笔者访问过的许多村子，都有过办集体企业失败的经历，而这种“学费”自然是由村民来负担。

地方干部的角色从中间人转变为独立的利益追逐者，意味着中国农村政治关系的重大变化。按照Oi的说法，在传统中国对丰收的争夺是在阶级的背景下，即在地主与农民之间展开的，集体化时期对丰收的争夺是在国家与社会之间关系的背景下，即国家与农民之间进行的[21]。在当前的中国农村这种争夺已经变成是在干群关系的背景下，即在地方干部与农民之间展开的了。如果说过去是地方干部要在国家与农民之间选择站在哪一边的话，那么现在得由国家在农民与地方干部之间来选择站在哪一边了。

对于国家而言，这确实不是一个容易的选择。一方面，国家要靠地方干部来确保它的份额（上交国家的部分）和推行它的政策，事实上地方干部作为独立的利益追逐者的角色本来就是国家赋予的，而且是由国家机器的强制力作後盾的。另一方面，又要防止农民的普遍不满引发社会动荡。它所能做的，大概只能是在二者之间摇摆，试图找到一个平衡点。　　

注释：

[1]　中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村社会经济调查总队，1996，《1995年中国农村经济发展年度报告兼析1996年发展趋势》，北京，中国社会科学出版社，页292。

[2]　按国家政策规定，乡镇政府可以向农民征收教育附加，计划生育，民兵，地方交通和优抚等五项统筹费用，村民委员会可以征收村公益金，公积金和村行政管理费等三项提留。二者通常一起简称为“三提五统”。

[3]　1993年农民负担为负增长，据对各级地方干部的访谈，主要原因是为了迎接江泽民总书记到湖北视察。从表中数据可以看出，实际上地方政府只是把征收推迟了一年而已——第二年农民负担几乎翻了一倍。

[4]　最近的一次见1997年4月1日《人民日报》，“中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定”。

[5]　中共XX市委办公室文件（1996）7号，“市委办公室、市政府办公室关于认真签订1996年农经合同、切实加强农民负担管理工作的通知”。

[6]　所有收入都上缴中央国库，所有支出都通过中央预算执行。

[7]　见1985年12月财政部公布的《乡（镇）财政管理实行办法》。

[8]　国家财政只给乡镇政府固定的编制，并按此定员支付工资。所以很多乡镇都有相当一部分工作人员要靠乡镇自筹资金来支付工资。在北村所在的镇，乡镇政府约三分之二的工作人员靠自筹资金支付工资。

[9]　有的学者用“地方统合主义”（local state corporatism/local corporatism）来描述地方政府的这种发展当地经济以增加地方政府的收入的冲动。见Jean C Oi，1992，“Fiscal Reform and the Economic Fundations of Local State Corporratism in China”，World Politics，45（199），页99-126；Nan Lin，“Local Market Socialism：Local Corporatism in Action in Rural China”，

Theory and Society，June 1995。

[10]　见孙潭镇主编，1999，《现代中国农村财政问题研究》，北京：经济科学出版社，第37页。

[11]　近些年随着乡镇人大权力的加强，人大代表否决掉乡镇党委提出的候选人的事已屡见不鲜，但在决定乡镇的“赋税”方面，乡镇人大似乎仍然几乎没有什么发言权。

[12]　在县市政府的有些部门也试图从农民身上打主意，如近几年比较突出的是把买保险的费用列入提留款中，但这些必须通过乡镇政府才能实现，而且乡镇政府通常还要从中提成。

[13]　详见Jean C　Oi，1989，State and Peasan in Contemporary China：The Political Economy of Village Government，Berkeley：University of California Press。

[14]　农村高利贷的年息高达百分之三十以上。这种看起来荒唐的做法实际上有其自己的理性：工资奖金是自己的，债务则是全村的。北村的欠债已高达20多万元人民币。1996年的4万元集资据说就是为了还利息。

[15]　建新教学楼的工程经转手承包3次（其中两人是前村支书）後由村里的一个个体老板承建，大楼落成後不到半年多处发现裂缝，被鉴定为危房。後来村里又拿出4万元用来加固。

[16]　同注4。

[17]　V　Shue，1988，The Reach of the State　　Stanford：Stanford University Press.

[18]　H　F　Siu，1989，Agents and Victims in South China：Accomplices in Rural Revolution New Haver：Yale University Press

[19]　同注解13。

[20]　随着国家从全能主义逐渐向权威主义演变，国家不再进取性地试图改造农民，加上财政权的下放，至少在表面上，国家在与农民的冲突中已退居後台。

[21]　同注解13，页1。