【原文出处】旅游学刊
【原刊地名】京
【原刊期号】199806
【原刊页号】21～22
【分 类 号】F9
【分 类 名】旅游经济
【复印期号】199901
【 作 者】章尚正
【作者简介】本文作者：章尚正　安徽大学文学院旅游系，副教授；合肥市，230039
【责任编辑】刘德谦
   
   
    

    改革开放以来旅游业勃然兴起的20年，是实行“政府主导型”发展战略的20年，对其正误得失进行反思，无疑有利于我国阔步迈入21世纪。
    　　　　（一）
    当前，我们在充分肯定“政府主导型”所取得的傲世业绩的同时，也要清醒地看到执行这一战略中所出现的误区，试举要分析如下。
    第一、有些地方误把“政府主导”理解为“政府主宰”，沿用计划经济下高度集权、首长拍板的指挥模式，来管理属于经济范畴、并且关涉面特别广、竞争性特别强的旅游业，结果行政管卡过多，地域限制过严，违背市场经济规律的长官意志盛行。由于决策失误而造成不少华而不实的“面子工程”、“赔钱工程”，看似轰轰烈烈，实际上劳民又伤财。全国各地潮水般涌起、现又纷纷搁浅的千百人造景观，其中有不少就是在市场需求不清、客源数量不明的情况下由地方首长“催督”出来的。
    第二、有些地方误把“政府主导”理解为“政府主财”，即理解为由政府财政拨款包办一切，结果或者等、靠、要，两眼只盯住政府财政，束缚住了自己的手脚，丧失了抢占市场的有利时机；或者超越政府财政实力，大包大揽，干了一些有始无终的“胡子工程”，造成国有资产的大量流失。
    第三、有些地方误把“政府主导”理解为“政府主干”，即由政府投资兴建本地骨干型旅游企业，并把它们交由旅游局管理，给予各种各样的优惠与保护，以确保其领先地位。如果说，这种做法在旅游业的启动时期发挥过带头示范作用，那么在旅游业已经初具规模的今天，它就面临着两大挑战，首先旅游业的“大行业、大市场”的性质，要求它面向社会，甚至面向海外开放，就连旅行社现在也启动“中外合资”的试点工作了，所以由国有企业“单打一”、以地方保护维持行业垄断的局面已不适应当今形势的发展；其次，就这些国有企业而言，也要求摆脱狭隘的行政与区域束缚，政企分离，建立现代企业制度，在责、权、利相衡的基础上独立自主地管理企业。
    　　　　（二）
    如上所示，在中国旅游业突破常规、超前发展的创业阶段，要想充分发挥“政府主导型”无可替代的强大威力，首先必须正本清源。界定“主导”的蕴涵内容。国内外经验表明，政府凭藉其崇高的社会威望、强大的管辖能力与雄厚的财政实力，能在旅游业的发展上发挥至关重要的主导作用，这主要表现在下述五个领域。
    第一、政府的主导作用体现在依法治旅上，即政府制定旅游法令法规，设置必要的执法机构（如质检所），对旅游业实行法制化管理。
    第二、政府的主导作用体现在政策引导上。政府通过制订计划以及财政、金融、税务、价格、工商管理、招商引资、交通运输、出入境管理等方面的一系列产业政策，引导与鼓励旅游业优先、快速、持续地跳跃式发展。
    第三、政府的主导作用体现在旅游发展规划上。正反两方面的事实都证明，只有政府所制定并执行的具有宏观意识、科学精神与发展步骤的旅游发展规划，才能保障本地区旅游业健康有序地发展，有效地防止旅游开发中低档次重复建设的盲目行为、急功近利的短期行为、滥开乱挖的破坏行为。
    第四、政府的主导作用体现在旅游基本建设上。在旅游业的起步阶段，开发旅游景点景区、兴建旅游接待设施、改善旅游交通条件，这些基本建设所需要的大笔资金，只有在当地政府的策划下，才能完成艰巨的筹资工作。
    第五、政府的主导作用体现在旅游环境的营造上。以中国优秀旅游城市的评比为激励，各地正在高标准地营造良好的旅游环境，以加速国际性旅游城市的培育，而这须以全社会、尤其是各部门领导干部的旅游产业意识的普及提高为先导，与此相关的大规模宣传、组织、监督工作，只有政府才能承担。
    最后，必须指出，政府主导型只是世界各国旅游发展模式中的一种。随着我国政治体制与经济体制改革的深入，随着我国旅游业的发展壮大，随着我国旅游管理走上法制化、行业化的轨道，政府主导型势必会产生转化，演变为政府指导型、政府协调型；今天对政府主导型的强化，正是要为明天政府主导型的弱化创造条件。