论干部人事制度改革中的民主化

[摘要] 原有的干部人事制度存在“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治，致使优秀人才难以脱颖而出，用人上的不正之风难以避免等问题。十六大报告中指出，要“以建立健全选拔任用和管理监督为重点，以科学化、民主化和制度化为目标，改革和完善干部人事制度。”因此，深化干部人事制度改革，推进干部工作的科学化、民主化和制度化，既是实践“三个代表”的必然要求，也是贯彻《干部任用条例》的根本要求。本文在分析介绍相关概念之后，对如何完善和践行干部人事制度改革中的民主化进行了探讨。

[关键词] 干部人事制度；改革；民主化

改革开放以来，随着经济体制改革和各项改革的深入，原有的干部人事制度的弊端明显地暴露出来。主要是:“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治，致使优秀人才难以脱颖而出，用人上的不正之风难以避免等。1987年党的十三大正式提出，在我国建立和推行国家公务员制度。1993年，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关推行公务员制度。2000年6月中央批准并印发了《深化干部人事制度改革纲要》； 2002年7月，中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》；2004年4月，中央办公厅印发了《公开选拔党政领导干部暂行规定》等五个法规文件，进一步规范了这方面的制度。各地围绕着“扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督”，推进干部选拔任用工作科学化、民主化、制度化建设，扩大了党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权，创造了许多新鲜的经验。特别是十六大报告中指出，要“以建立健全选拔任用和管理监督为重点，以科学化、民主化和制度化为目标，改革和完善干部人事制度。”因此，深化干部人事制度改革，推进干部工作的科学化、民主化和制度化，既是实践“三个代表”的必然要求，也是贯彻《干部任用条例》的根本要求。[1]

第一章 相关概念厘定

干部工作的科学化、民主化、制度化是一个有机统一的整体没有民主化，制度化就失去了灵魂，就实现不了科学化；没有科学化，民主化、制度化就失去了生命；没有制度化，科学化、民主化就失去了手段、形式和载体“三化”中，科学化是前提，民主化是方向，制度化是保证。在干部工作中，我们要坚持与时俱进，探索创新，把“三化”要求落到实处。

所谓决策民主化，是指政府及其工作人员在制定一项关系社会经济、政治、文化生活等重大事项的决策时必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与行政决策的过程，在决策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中，形成民主参与的机制、程序及气氛，“决策者充分听取社会各阶层的意见，群策群力，使政府的决策更符合人民大众的利益。在实践中，群众参与行政决策并对决策的问题充分发表意见，实际上是为决策者提出更多备选方案，以及可以考虑的条件。这样既可以使方案更加完备，提高决策质量，有利于决策优化，又可以使决策执行有广泛而坚实的群众基础，有利于决策的顺利贯彻执行，实现决策目标。[2]

所谓决策科学化，是指在制定行政决策过程中，决策者及其参与者应该按照行政管理的客观规律办事，严格地遵循决策科学的理论、决策程序、决策的原则和决策的方法，同时要充分利用现代科学技术知识及方法来进行决策。其中主要是确定明确而又正确的决策目标，选择一个能有效实现目标的满意方法。

第二章我国干部民主化建设中存在的问题

我国传统的干部人事制度，在特定的环境和条件下，对于巩固人民政权，恢复国民经济，防御外敌入侵，实现社会主义改造，以及后来有计划地开展大规模的社会主义建设，都发挥了重要的作用。但十一届三中全会后，随着改革开放和社会主义现代化建设事业发展，这种干部人事制度与发展社会主义市场经济和民主政治不相适应的各种弊端日益暴露出来。

我国干部民主化建设中存在的问题，主要表现在以下三个方面:

2.1 管理权利过分集中，管人和治事相脱节

一方面，被称为干部的统统由党的组织部门和政府人事部门统一管理，造成管理权限高度集中，管事的不能管人，管人的又不能管事，管人与管事相脱节，难以体现权责一致的原则，难以作到知人善任、量材使用、人尽其才。另一方面，一些权利不适当地、不加分析地集中于党委，党委的权利又往往集中于第一书记，使党的一元化领导变成了个人领导，导致多数办事的人无权，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义甚至滋生腐败现象。

2.2 管理方式陈旧单一，缺乏竞争机制

不加区分地用管理党政领导干部的单一模式去管理所有干部，而没有根据各类人员的工作性质、社会责任和职业特点，分别制定不同的管理制度和采用不同的管理办法来进行管理。导致社会优秀人才除行政职位升迁外，没有其他可供选择的多样化发展方向，助长了社会的“官本位”观念，形成千军万马走“官”道的局面。而且，在干部任用制度、调配制度、晋升制度、工资制度等方面单一僵化，统得过死，不是任人唯贤，而是论资排辈，不是按劳分配，而是按资历分配，严重影响了干部工作的积极性，阻碍了人才的成长。

2.3 管理制度不健全，用人缺乏法制

长期以来，我国在干部人事管理方面，创建了许多制度，但总的来说，管理制度尚不够健全完善，法治原则在干部人事制度中尚未得到全面有效的贯彻。干部的选拔、录用、考核、升降、奖惩等方面，重资历，轻贡献，重关系，轻人才，常常是单位一把手说了算。一旦干部出了问题，却无人承担责任，也没有相应的法律法规制约，用人的主观随意性大，“人治”色彩较重。

总之，我国传统干部人事制度存在诸多弊端，且内容体系上很不健全。它使得我国的干部人事工作长期存在两大问题:“一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免。”第一个问题关系到干部队伍能否完善自我更新机制，不断地新陈代谢，保持蓬勃旺盛的生命力。第二个问题关系到我们的干部队伍能否真正为人民服务，能否在人民中保持威信，从而领导人民完成现代化的宏伟事业。对于这样一种明显与改革开放的形势不相适应的干部人事制度，根本出路就是改革创新，对其存在的弊端进行大刀阔斧的改革，对其不完善的方面尽快完善，以便更好地为经济社会发展服务。

第三章我国干部民主化建设中存在问题的原因分析

我国干部民主化建设中存在的这些问题，有其复杂的历史原因和社会原因。

首先，从历史原因看，主要是两方面:一是封建社会官吏制度的影响。在我国漫长封建社会中，形成了一套比较完整的国家官吏制度。封建官吏管理制度的本质特征就是高度集权管理；任人唯亲和官吏特权制。人事管理上“由单独一个人按照自己的意见与反复无常的心情决定一切”。由于种种原因，封建主义在政治上、思想上的影响并没有完全消除。封建官吏管理制度对我国的干部人事制度的影响就是一例。邓小平同志在中央政治局扩大会议上的讲话中，对此做了准确地概括:“权力过分集中的现象”、“家长制现象”，以及选拔干部“只是看到周围熟悉的一些人，总在原来的一些人中打圈子”、“干部缺乏正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗能进不能出，能上不能下”等等。这些弊端多少都带有封建主义的色彩。二是民主革命时期革命根据地干部管理制度的影响。在民主革命时期，由于环境和革命任务的单一性，党采取了集中统一管理各级各类干部的办法，这对于民主革命的胜利起到了组织保证作用。这种组织集中统一管理干部的做法，长期以来一直影响着我国的干部人事制度。

其次，从社会原因看，长期以来，我国的经济本质上是一种建立在公有制基础上的集中统一管理的产品经济。无论是生产，还是流通和分配，都要按照一个统一的计划进行，不重视市场、不允许竞争。和这种产品经济相适应，在干部人事制度上也必然集中统一管理，统包统配，组织说了算，个人没有择业权利。正是由于经济基础决定上层建筑，才使我国的干部人事制度带有明显的集中统一色彩，甚至是特权。原因很简单，因为经济上我们是社会主义公有制，完全不尊重经济规律、不注重价格的调节作用，忽视了市场和竞争，乃至限制公平合理的竞争。这反映在干部人事制度上或者是干部队伍上，也是一大二公，吃大锅饭。这便更加促进各级官员干什么都四平八稳，极易奉行“中庸”之道。不求有功，但求无过，得过且过，缺乏独立思考、开拓创新意识。什么都是按上级指示精神办，即依据红头文件行事。因为是统包统配，个人的特长、个性都被抛置脑后，自己不愿意，也不敢选择自己合适的、理想的岗位。所有这些都容易使官员产生当一天和尚撞一天钟的思想，不能充分发挥自己的优势。今天在这个地方政绩平平，甚至搞得一塌糊涂，明天一纸调令，便到别的地方走马上任，且毫不愧疚。因为统包统配，一个萝卜一个坑，什么都是计划，统一集中，这就使干部人事制度缺乏必要的监督制约机制，在用人上缺乏灵活性。这些都与当时的经济体制和社会现状有着紧密的联系，它绝不是“无本之木”、“无源之水”。可以说它是有着深刻的社会根源。

改革开放以后，尽管党和政府对干部人事制度进行了改革，但与今天市场经济发展的要求，以及我国入世以后所面临的挑战，仍有很大距离，至少说还不完全适应。比如:资产阶级腐朽的生活方式，境外资本主义国家新闻媒体披露的官员贪污、敲诈勒索、腐化堕落的现象；社会上丑恶的阴暗事件；党风不正，打击公务员违法乱纪力度不够，等等，这些都在一定程度上污染着干部队伍的健康发展。

第四章干部人事制度改革中的民主化建设的理论与实践意义分析

实现行政决策的民主化和科学化是提高政府行政决策的质量和水平的关键，是实现正确决策的保障，是适应社会主义市场经济纵深发展和世界经济全球化的需要，是建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家的要求。具体说来，实现干部人事制度改革中的民主化和科学化的重要意义表现在如下几个方面：

4.1 是我国要实现社会管理法治化的要求

在领导者主观意志主宰一切的“人治”社会里，决策过程无人监督，决策错误即使是给社会造成重大危害也可以戏言一句“交学费”而了事，不负任何法律责任，这一点给我们的国家和民族造成过深重的灾难。而在法治社会，“依法治国”已经成为我们党领导人民治理国家的基本方略，“依法行政”、“依法办事”已经成为我们政府行政的理念。所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。实行和坚持依法治国，使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化和规范化；逐步实现社会主义的制度化、法律化。而依法治国的核心是依宪治国，为了使我国宪法更好地适应社会经济、政治、文化生活迅速发展的需要，今年3月召开的十届全国人大二次会议便正式审议通过了新的宪法修正案，对我国现行宪法进行了第四次修改，在宪法中新增加了“三个代表”重要思想，进一步保障人民合法的私有财产所有权和保障人权等四个方面的内容。这次宪法修改，意义重大，它进一步加强了中国特色社会主义事业新局面的宪法保障，标志着我国社会主义法治发展的进一步完善，推动我国“依法治国”方略的进程，促进我国全面建设小康社会目标的有利展开。

宪法的进一步完善，给我们的政府依法行政、依法决策提出了更严格的要求，因为依法治国首先要求依法行政，而依法行政，最根本的是要依宪行政。各级政府都要把宪法作为根本的行为准则，都必须在宪法和法律的范围内活动，严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责。所有政府工作人员都要学会并善于依法处理经济社会事务，提高依法行政能力。国务院刚刚颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，这是贯彻执行宪法、推进依法行政、建设法治政府的重大举措要求各级政府和各部门认真贯彻落实。各级政府依法行政，要求按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，规范行政行为，提高行政效能，防止权力滥用。而依法行政的关键在于依法决策，要求政府所做出的每一项决策都要受到法律的约束，因决策错误给国家和人民造成损害的决策者都将承担法律责任。在这种情况下，决策者的主观意志将受到法律的约束，盲目决策、“拍脑袋”决策都将可能使决策者受到法律的制裁。因此，决策者在决策中应更注重决策的民主性和科学性，要对社会负责，对人民负责，对法律负责。

4.2 是继续推进我国政治体制改革的内在要求

我国政治体制改革的深化，在计划经济体制基础上形成和发展起来的行政决策体制虽然在改革开放后发生了动摇，并向现代化的决策体制迈进了一大步，但从总体上看，我国还处于转型社会由传统决策体制向现代决策体制转变的时期，现行的行政决策体制离行政决策民主化和科学化的现代目标仍有差距，这也要求加快实现行政决策的民主化和科学化。我国要继续推进政治体制改革，温家宝总理在新一届政府成立之初在会见中外记者招待会上说到，建立科学民主的决策机制是实现我国政治体制改革的第一个着眼点，强调重大的经济决策、重大的经济问题和重大的建设项目要经过充分论证，形成领导、群众和专家相结合的决策机制。推进我国行政决策民主化与科学化，这与我国政治体制改革的要求相适应。

4.3 有利于健全干部人事管理法律法规体系，实现干部人事管理的法制化

古人说:治国先治吏。依法治国，首先要求依法管理各级党政干部。公务员法的出台，结束了我国50多年来一直没有一部干部人事管理综合性法律的历史，填补了我国法律体系的一个空白。这必将有力地推进干部人事工作的法制化建设，实现对党政机关干部的依法管理、依法监督和依法保障，并将进一步推进依法治国方略的实施。

4.4 有利于建设善于治国理政的高素质干部队伍，提高党的执政能力

公务员的素质和能力决定着党和国家的管理能力，决定着党的执政水平和国家的管理水平。公务员法强调坚持公开、平等、竞争、择优原则，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，坚持监督约束与激励保障并重原则，明确了公务员的义务和权利，对公务员的录用、考核、任免、奖惩、培训等做出明确规定，对包括各级党政领导干部在内的广大公务员依法进行管理。这将有利于保证广大公务员切实履行义务，明确行使权力，促进勤政廉政，提高工作效能；有利于改进干部管理方法，扩大干部人事工作中的民主，用法律保证党的干部路线、方针、政策的贯彻落实；有利于坚持科学执政、民主执政、依法执政，完善党的领导方式和执政方式，更好地提高新形势下治国理政的水平，更好地推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设。

4.5 有利于推进政治体制改革，建设社会主义民主政治

公务员法强调公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。公务员法充分反映了我国政治制度和民主发展的要求，体现了我国政治制度的自我完善和发展，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，有利于扩大社会主义民主，健全社会主义法制，促进我国政治体制改革和政治文明建设。

第五章干部人事制度改革中的民主化的实践路径构想

5.1 健全完善干部选拔任用管理的有效机制，积极推进干部工作科学化

干部工作的科学化，是指干部工作的指导思想、具体要求、实际运作，反映、体现并符合一定历史条件下干部队伍培养选拔任用管理的客观规律。推进干部工作科学化，根本目的在于把干部选准用好，做到人岗相宜，人尽其才，才尽其用。

(1)解放思想，树立科学的改革观。坚持以科学的理念指导干部工作，强化大局观念把干部工作放在宏观大背景下去思考把握，跳出局部，从全局看局部；强化中心观念牢牢服从服务于经济建设这个中心，积极构建一支适应跨越式发展和激烈竞争的干部群体；强化创新观念不断实现选人用人思路、工作方式方法和制度机制的创新坚持以科学的精神开展干部工作解放思想，实事求是，与时俱进，勇于改革一切不合时宜、限制优秀人才健康成长、脱颖而出的制度坚持以科学的方法推进干部工作正确处理好积极推进与慎重稳妥、党管干部与走群众路线的一项突破与完善配套、坚持原则与加强教育等之间的关系，实现改革的平稳推进。[3]

(2)把握各类人才成长规律，建立各具特色的干部管理体制。要加强对人才成长规律的研究，把握好人才成长的内在因素和外部条件，自觉地遵循客观规律，主动地创造有利于干部健康成长的环境和条件要按照分类管理的原则，尽快健全完善各具特色的干部管理体系在党政干部人事制度建设上，要以推进干部能上能下为着力点和突破口，通过完善公开选拔、竞争上岗、任前公示等制度，建立“公开、平等、竞争、择优”的选人用人机制；通过建立领导干部任期制实施干部试用期制、干部辞职制、末位淘汰等制度，畅通干部“下”的渠道。在企业经营者队伍建设上，要充分发挥“一会”“一校”“一中心”、“一基地”的作用，做好“教育、引导、服务”文章，提高企业经营者政治思想素质、经营管理能力、法律法规知识，增强参与全球化经济竞争的本领。在专业技术人才队伍建设上，通过完善要素分配机制，优化人才环境，开展“三增一提高”培养工程、“创新创业奖’，评选活动，积极推进人才柔性流动，加快科技兴市步伐同时，还要研究三支队伍干部流动的桥梁架设，促使三支队伍发生流动，合理流动，增强活力。

(3)构建科学的评价标准和指标体系，提高干部考察考核工作的准确度。要抓紧建立党政领导班子任期目标责任制和领导干部岗位职责规范，制定以实绩为核心，包括德、能、勤、绩、廉各个方面在内的评价标准，使对干部的评价更加真实、全面、客观坚持定性与定量分析相结合，科学准确地评价干部的优缺点，不简单地以票取人，尤其是对人员较少的小单位和情况比较复杂的单位，要注意分析造成意见不一致的原因，然后做出准确判断和考核评价结论。要注重评价结果的运用强化激励机制促进干部勤政、廉政、优政。

5.2 认真落实群众“四权”，积极推进干部工作

扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，是干部工作充分发扬民主，代表广大人民群众根本利益的具体体现。干部工作的民主化，就是要在坚持党管干部原则的前提下，积极改进党管干部的方法，使广大党员、群众真正参与到干部选拔任用管理工作的各个环节，努力营造一种公开、平等、竞争、择优的用人机制和环境。

(1) 在干部推荐中落实好群众的“四权”要通过广泛宣传和发动，让广大群众知道民主推荐干部是自己的基本权利，了解民主推荐干部的方式、程序、条件和要求，进一步扩大民主评议、民主测验、民主推荐的范围，让更多的群众特别是知情群众参加民主推荐干部工作，自主选择推荐对象，自觉对民主推荐干部工作进行监督，真正把干部“升”与“降”的裁判权交给群众，使干部推荐的过程和结果真实反映群众的意愿。

(2) 在干部考察中落实好群众的“四权”坚持在民主推荐干部的基础上，确定拟考察干部的人选。根据考察对象不同情况，通过适当方式，在一定范围内发布干部考察预告，进一步改进民主测评方法，提前两天将领导班子的书面述职报告印发给测评对象，让与会的测评对象有更宽裕的时间、更深入地了解被测评对象德、能、勤、绩、廉各方面情况，努力提高民主测评结果的科学性、客观性和公正性进一步落实差额考察制，扩大差额考察对象范围，不断提高干部选拔任用工作的竞争性、民主性，确保优中选优认真对待群众反映的问题，及时反馈处理结果，提高考察工作的透明度。

(3) 在干部讨论决定中落实好群众的“四权”建立和实行党委研究决定干部预告制，提高党委研究干部的质量；完善全委会表决制，做到多数人不同意的不提名，多数人不赞成的不通过，形成民主、科学的用人决策机制。党委讨论决定干部时注意充分考虑普通群众的民主推荐和民主测评意见，凡是人多数群众不推荐、不赞成的，同样做到不提名、不提拔任用，努力使党委决定能够充分体现群众的正确意见，保证群众的知情权、参与权、选择权和监督权得到有效落实。

(4) 在干部监督中落实好群众的“四权”。全面推行领导干部任职试用期制，扩大领导干部任前公示范围，建立一批公示制制度化单位并推行公示情况反馈制度积极推行领导干部工作巡视员制度，建立并实行干部推荐、考察、决策责任制和用人失察失误责任追究等制度。

5.3 完善体系，规范运作，积极推进干部工作制度化

制度建设更带有全局性、根本性、稳定性和长期性，推进干部工作的制度化，就是要通过加强制度建设，形成一整套符合干部工作实际情况和活动规律，具有普遍约束力、稳定性和连续性的规章制度，使干部工作按照一定的程序和规则运转。

(1) 要建立科学、有效、规范的教育培养机制配套制度。进一步完善中心组理论学习制度、领导干部理论学习考核制度，特别是要建立党政领导干部素质测试制度，探索运用计算机网络等现代科技手段，对领导干部的基本素质、专业素质以及参加党校培训的质量进行评估对基本素质评估和培训质量评估不合格的不能提拔通过素质评估和教育培训质量评估，提高干部选拔质量,提高干部教育培训效益，增强干部学习的紧迫感和自觉性。[4]

(2) 要建立健全公开、平等、竞争、择优的选任机制配套制度进一步规范完善推荐、考察、酝酿、讨论决定工作的各项制度，加大公开选拔和竞争上岗力度，逐步提高公开选拔领导干部在新提拔同级干部中的比例不断完善镇乡、街道党政副职任职资格考试制度。并将这项制度推广运用到机关部门中层干部和优秀年轻干部上，把考试成绩记入干部档案，作为干部提拔、使用的必备条件和重要依据。继续推行中层干部竞争上岗制度、轮岗交流制度和中层以下非领导职位双向选择制度。[5]

(3) 要建立健全能上能下、能进能出的管理机制配套制度。重点是要建立干部任期制和任期目标责任制明确任职期限，规定同一职位的任职时间，市级机关不得超过两届或十年，镇乡、街道不得超过三届或九年，到期应进行交流或转任非领导职务同一职级上任职时间较长的也应加大交流力度；同时，更要把任期制和任期目标责任制、任期目标考核制以及奖惩制等制度配套结合起来，加强管理，对在一个任期内，通过年度考核、日常考察、年度报告和民主评议、经济责任审计特别是任期目标责任考核被认为不称职不胜任的干部，应及时调整下来或一届期满后自然免职。

(4) 要建立健全制度完备、纪律严明、群众参与的预警监督管理机制。进一步完善干部监督工作办法，发挥各类制度的综合效应，对党政领导干部实行全程化、多层面、网络式监督，坚持监督、监管和查处并举，做到监督靠群众，监管靠组织，查处靠法治。[6]

参考文献

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