部门利益与政府职能转变

摘 要：改革开放以来，我国的政府职能转变取得了很大的成绩。但是，政府职能未能发生根本性的转变，部门权力化、权力利益化、利益法制化成为我国政府职能转变的最大障碍。本文简要分析了政府职能转变的相关内容、政府部门利益化的表现，并指出了消除部门利益的相关对策。

关键词：部门利益  政府职能  障 碍

自20世纪80年代以来，我国的政府职能转变取得了巨大的发展，使政府行政管理呈现出新的面貌，有力地推动了社会主义市场经济发展的进程。当前，我国的政府管理体制改革正处于攻坚阶段，政府职能转变的地位更加重要，任务更加艰巨。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调要深化行政管理体制改革，而“加快政府职能转变”依然是其中的首要任务，足见政府职能转变的重要性和紧迫性。

1．政府职能转变概述

1．1政府职能转变的涵义

政府职能转变，主要是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。在当前，我国政府职能的转变，主要是指我国各级行政机关为适应由计划经济体制向社会主义市场经济体制的客观条件的变化，在经济管理职能、政治管理职能、社会管理职能的性质、内容以及职能方式的转变。

1．2政府职能转变的紧迫性

1982年以来，我国政府进行了四轮机构改革，取得了初步成效，但由于受客观环境的影响和各种条件的制约，现行管理体制仍然存在不少问题。一是政府职能转变没有真正到位，政府的越位、错位、缺位现象经常发生。二是政府机构及其职责、权力还不够科学，职能交叉现象依然存在，条块关系没有完全理顺。三是机构设置随意性较大，往往强调部门自身位置，强调自身重要，定编定岗缺少法律约束。诸如此类的问题已经影响社会主义市场经济的建立完善，成为生产力发展的体制障碍。由此可见，完善行政管理体制，加快转变政府职能，是深化经济体制改革，推进政府转型的一项重要紧迫的任务，是全面建议小康社会的客观需要，是人民群众的迫切愿望，同时也是我国政府参与全球经济竞争的客观需要。

1．3政府职能转变的重要性

1．3．1加快政府职能转变，是经济发展和社会进步的需要

国务院总理温家宝在国家行政学院省部级干部“政府管理创新与电子政务”专题研究班讲话时强调，要加快政府职能的根本性转变，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。政府宏观经济政策影响着国家总体经济运行质量，政府科技政策影响到技术投入与创新能力，政府贸易与投资政策决定一国经济的国际化程度，政府对财产权、企业和市场的基本态度决定了经济资源配置的效率。凡此种种，说明了政府在领导和组织国民经济活动中的重要性，说明了适应形势变化改革和完善政府管理体制和职能方式的必要性。

1．3．2政府职能转变是经济全球发展的需要

我国“入世”承诺的基本条件是按世贸组织规则办事，开放市场。这就要求我国各级政府都要规范行为，遵守规则。一些与世贸组织不符合或矛盾的法规、政策都将清理调整；现行的一些调控手段，有的会逐步失效，有的将会发生变异。市场的主体是企业，政府职能部门不具有企业的属性，不能成为市场的直接参与者。因此，为适应经济全球化发展的需要，必须加快政府职能转变的步伐。

1．3．3政府职能转变是建设服务型政府的主要内容

当前，教条主义、资本主义滋长，形式主义、官僚主义盛行，弄虚作假、虚报浮夸严重，独断专横、软弱涣散问题突出，以权谋私、贪图享乐现象蔓延等问题的存在，严重阻碍了建设服务型政府的步伐。这就要求政府秉承服务的理念，切实转变政府职能，把政府工作重点转变到抓协调服务、加强宏观管理和优化环境上来，逐步建立适应市场经济运行规则的新型管理体制。尤其要进一步强化政府的服务职能，寓管理于服务之中，在服务中加强管理，突出政府为社会服务、为经济服务、为基层服务、为人民群众服务的基本职能，不断开创政府工作的新局面。

1．4政府职能转变的内容

政府职能转变是一项多层次、综合性、系统性的艰巨任务。它要求管理理念、政府角色、政府体制和管理方式的创新和新的工作秩序的形成，所有这些都不可能是一蹴而就的。行政改革对转变政府职能的要求是：从微观管理转向宏观管理；从直接管理转向间接管理；从部门管理转向行业管理；从机关办社会转向机关后勤工作社会化；从“管”为核心转向服务与监督为主体。

一方面要解决政府与市场的关系。政府是国家政权机关，它对市场职能是进行宏观调控，市场是配制各种生产资源的一种基本形式，各种生产要素都要通过市场来控制。另一方面要解政府和企业的关系。企业是市场经济的主体，企业自主经营、独立核算、自负盈亏，有权自我决策。所以对于企业正常生产经营活动，政府不能枉加干预。企业是按照市场变化来进行运作，而不是根据政府的指令来进行运作。

2．部门利益——政府职能转变的最大障碍。

温家宝总理在2006年政府工作报告中多次再强调，政府一定要切实地转变职能，坚决把那些“不该管、管不了，实际上也管不好”的事情交给市场，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。而政府职能转变中很重要的一个目标就是向有限政府转变，主旨是明确政府职能定位，把不属于政府的职能分离出来。

2．1政府管理过程中的“越位”和“缺位”

当前行政机构运行的一个明显特征就是部门利益化。政府部门作为利益主体出现，争取更大的权力，创造更多的供本部门享有的利益。在部门利益的驱动下，往往出现这样的情况：有些行政机关在有利益可图的地方乱作为，反之，在无利 可图的地方不作为，出现了管理行为的“越位”和“缺位”。一些部门总是通过强化对企业的直接管理来扩大自己的权力，从而获取更大的利益。这种部门之间互相争夺权力的现象相当严重。反过来，有的部门由于对利益的不断追求又进一步强化行政手段，强化对企业的行政干预，甚至通过立法把自己的权力和利益加以固定。逐渐形成了部门权力化、权力利益化、利益法制化的现象。

2．2行政审批泛滥

在一定程度上可以说，源自计划经济体制的行政审批制度恰恰诠释了过去的“全能政府”：行政审批事项过多，审批环节过繁，审批程序过杂，审批权限过大等。这就不仅使政府审批效率低下，而且使行政相对人浪费了大量时间和精力，以致贻误时机。

关键的问题时，由于行政审批权力与部门利益的密切联系，少数政府部门甚至把行政审批当成了谋利的手段。一些政府部门千方百计地“找事”、“争权”，主要是在立法工作和行政执法活动中争那些给本部门、本系统带来“实惠”的审批发证权、收费罚款权，把审批作为增加部门权力和利益的一种手段。

由于涉及到本部门的实际利益，正在进行的行政审批制度改革，遇到了政府部门的顽强障碍，有些政府部门对清理和减少行政审批项目态度不积极，采取避实就虚、搞数字游戏的办法，千方百计保留行政审批项目，扩大审批项目的自由裁量权，也就是保留因审批带来的部门利益。政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化的现象普遍存在，从而阻碍了政府职能的转变。

2．3政府职能扭曲，政府服务变成有偿服务

在我国政治体制转轨的过程中，由于公共财政体制的缺陷，没有严格执行用税收保证政府公职人员待遇和部门办公开支的原则，往往对部门“给政策不给钱”，实质就是鼓励部门创收。在这种条件下，部门利益恶性膨胀起来，他们在提供公共服务过程中往往以部门利益为导向，把正常的政府服务变成有偿服务。一些部门巧立名目收取各种费用，还有一些部门把社会公共事务管理变成了收费。结果出现了凡是可以收费的职能被大大强化、凡是难以收费的职能被大大弱化的现象，甚至有的部门必须依靠收费才能维持运转，政府职能被严重扭曲。

这在一定程度上说明，目前现实的财政支付制度很难保证政府部门有效地在职责范围内开展活动，政府部门利用现有的权力，通过合法或不合法的方式干预企业，在企业中寻找到一块利益，也就有了客观上的必然性。

3．消除政府部门利益，扫清转变政府职能的障碍。

种种迹象表明，政府部门利益导致了政府行为的失范，是政府职能转变的最大障碍。要实现政府职能的转变，建立公共服务型政府，必须取消政府部门利益，变“部门行政”为“公共行政”。

3．1明确政府职能定位

在经济全球化和国内经济转型的双重背景下，重新定位政府角色。政府的工作应当从过去的侧重于经济目标转向侧重于社会目标，以提供社会性公共服务为主，深化行政审批制度改革,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调，实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现。政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境”。这意味着政府角色的进一步转换——从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移。这是政府经济角色归位的一个新的发展阶段。

3．2改革和完善行政审批制度

自2001年国务院对行政审批制度改革做出全面部署以来，该项工作已取得了重要的阶段性成果。经过全面清理、严格审核，我国各级政府取消和调整了一半以上的行政审批项目。国务院审改办先后三次组织国务院各部门对审批项目进行清理，在严格规范审核的基础上，取消和调整了国务院68个具有行政审批职能的部门和单位的1806项行政审批项目，占总数的50.1％，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。

虽然经过几次行政审批事项清理和经济社会管理权限的下放，但政府各部门仍保留着相当数量的审批项目，而且都是一些不愿意放的“实权”。因此，要按照转变政府职能、转变工作作风、有所为有所不为的原则，继续减权放权。要对政府各部门的职责权限进行进一步清理，重新明确各级政府的管理权限；要对各部门的行政审批事项进行进一步清理，该取消的坚决取消，能下放的一律下放，能交给社会中介组织的全部交给中介组织。

3．3统一政策法规的制定，防止扩张政府部门职能

长期以来，我国采用部门牵头或部门主导的形式来制定各类政策法规。随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，这种惯用的做法依然没有太大的改观。各部门在起草有关法律、法规草案，以及制定规章、条例和政策时，都要千方百计地强化部门的职能，竞相设置部门许可权，有着借行使国家权力之机，突出部门利益和扩张部门职权的倾向。因此，只有统一政策法规的制定，把政策、法规的制定权交给与部门利益无关的机构和人员，把决策权、执行权、监督权适当分离，才可能真正实现政策法规的公共利益目标，防止政策法规的部门化，防止扩张部门职能职权。

3．4加快建设服务型政府的步伐

加快政府职能转变是完善社会主义市场经济体制的重要一环，为此就要把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，建立服务型政府。随着行政管理体制改革的深入，政务大厅（行政审批中心）将成为各级政府的代言人。政务大厅的出现可以说是政府转变职能的重要成果，也是政府管理创新的实践和探索。在转变政府职能，消除部门利益的同时，应进一步加强政务大厅建设，健全机构，强化职能，配强人员，完善功能，努力使政务大厅成为政府为市场主体和社会公众提供服务的直接窗口，成为政府依法行政的载体和平台。

从部门审批到行政审批中心（政务大厅）统一办公，统一审批，迈出政府职能转变的较好一步。见么服务型政府，还需要防止政府服务为有偿服务，要切实按照行政许可法的规定，不得各行其事，开口收费，要防止把行政审批变成政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化的现象，要统一政府法规的制定，防止部门职能的扩张，做到决策权、执行权、监督权相分离。

4．结 论

尽管多年来我们在转变政府职能和改革政府管理方式上采取了一些措施，但仍没有取得突破性的进展，政府职能转变仍然面临着很大的障碍，其根源在于政府部门利益。长期形成的计划经济思想、传统的官本位思想、维护部门利益思想和使用权力思想，是政府职能转变面临的障碍。因此，要真正转变政府职能、推进政府管理创新，就要打破政府部门利益观念，增强服务的意识，建设服务型政府。唯此，政府的职能转变才会到位，政府的管理方式才会创新，政府也才会赢得广大人民群众的支持和拥护。

参考文献

1、杜钢建《政府职能转变攻坚》中国水利水电出版社2005

2、陈福今、唐铁汉《转变政府职能促进改革发展：国家行政学院国家课题研究成果选编》国家行政学院出版社2004.9

3、李文良、《中国政府职能转变问题报告：问题•现状•挑战•对策》国发展出版社2003.1

4、杜创国、《当代中国政府职能转变研究》书海出版社2001

5、金太军、《政府职能梳理与重构》广东人民出版社2002

Department benefit and Government function

Weijingang

(Bei Jing Normal University,BeiJing100875)

ABSTRACT: Since the reforming and opening policy, our country has obtained the very big achievement of transforming government function. But the government function has not been transformed completely. Powered of deparment, interested of power, and the benefited of legal system are the greatest barrier in the process of transforming. This article has briefly analyzed the related contents of transforming governmental function and the phenomenon of department benefit, pointing out that how to eliminate department benefit.

KEY WORDS: Department benefit  Governmental function  Barrier